Attendendo la Costituzione europea

Dopo un lungo periodo di astinenza collettiva, i ministri degli esteri dei paesi membri e dei paesi candidati hanno colto l'occasione del Consiglio europeo di primavera [23 e 24 marzo] per uno scambio di opinioni sull'avvenire politico dell'Unione europea, rompendo il silenzio collettivo che era stato loro imposto dai capi di Stato e di governo fino al prossimo Vertice di giugno (15-16).

Con un approccio schematico, si potrebbe dire che sono attualmente tre i grandi temi di riflessione dei governi in vista della scadenza di giugno ma, soprattutto, della svolta che sarà imposta nel 2007 dalle elezioni francesi (presidenziali e legislative) e olandesi (legislative) e dal Vertice a conclusione del semestre di presidenza tedesca del Consiglio (giugno 2007).

Il primo tema riguarda la capacità di assorbimento dell'Unione europea di nuovi paesi membri. Ricordiamo ai nostri lettori che il Consiglio europeo di Copenaghen (21 giugno 1993) aveva stabilito tre criteri per definire la capacità dei paesi candidati di aderire all'Unione europea e tre criteri (il mantenimento della dinamica dell'integrazione, il suo rafforzamento ed il consolidamento della coesione e dell'efficacia dell'Unione) per definire la capacità dell'Unione di accettare nuovi paesi membri.

In vista dell'adesione di Austria, Finlandia e Svezia nel 1995, migliaia di pagine sono state scritte per provare la capacità di adesione di questi nuovi paesi , decine di migliaia di pagine si sono accumulate sui tavoli dei governi e dei parlamenti nazionali per confermare la capacità di adesione di Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Repubblica Ceca, Slovenia, Slovacchia, Ungheria nel 2004 ed ancora migliaia di pagine saranno esaminate dalla Commissione europea e dal Consiglio per dare il via definitivo all'adesione di Bulgaria e Romania nel 2007.

I governi hanno affrontato invece senza successo le conseguenze del criterio di assorbimento prima con l'inutile Trattato di Amsterdam (entrato in vigore tuttavia dopo l'adesione di Austria, Finlandia e Svezia) e poi con il pessimo Trattato di Nizza ed ora nove governi (Danimarca, Estonia, Finlandia, Irlanda, Polonia, Portogallo, Regno Unito, Repubblica Ceca, Svezia) stanno privando i loro parlamenti nazionali od i loro popoli del diritto sovrano di decidere sul trattato che adotta una costituzione per l'Europa firmato a Roma da tutti i governi nazionali.

Mentre si prepara l'adesione di Bulgaria e Romania, l'Unione ha già dato avvio ai negoziati di adesione con la Croazia e la Turchia, ha riconosciuto lo status di candidato alla ex Repubblica iugoslava di Macedonia e si appresta a riconoscerlo all'Albania, alla Bosnia-Erzegovina ed alla Serbia (con un punto di interrogazione sul futuro del Montenegro e del Kosovo) passando attraverso gli accordi di stabilizzazione e di associazione (ASA).

Altri paesi premono alle porte dell'Unione europea dall'Europa orientale (Ucraina e Moldova, innanzitutto), inizialmente incoraggiati dall'atteggiamento del Consiglio e del Parlamento europeo che - respingendo l'approccio selettivo della Commissione Prodi - non hanno voluto escludere che la politica europea di prossimità o vicinato possa essere per molti l'anticamera della candidatura all'adesione.

È così che, oltre ai Balcani, alcuni considerano i paesi del Caucaso (Armenia, Azerbaigian, Georgia) od anche Israele e la Russia come potenziali candidati pensando che - in un futuro indefinito - le frontiere dell'Unione potranno coincidere con quelle del Consiglio d'Europa.

Dallo scambio di opinioni fra i ministri degli esteri sembra ora emergere invece un accordo sulla necessità di dare finalmente la priorità all'approfondimento rallentando il calendario dell'allargamento. I ministri hanno così reagito positivamente al richiamo inviato loro dal Parlamento europeo con la risoluzione del 21 marzo scorso sulla strategia di allargamento (rapporto Brok) nella quale si ricorda il criterio di Copenaghen della capacità di assorbimento, si propone un sistema di relazioni multilaterali alternativo all'allargamento e si chiede di definire la natura dell'Unione europea a partire dalle sue frontiere geografiche.

La linea del Parlamento europeo corrisponde del resto agli orientamenti dell'opinione pubblica  europea che è tendenzialmente contraria a prossimi allargamenti con punte del 60% di opposizione in Francia e Germania.

Vedremo se i capi di Stato e di governo seguiranno l'orientamento dei loro ministri o si piegheranno alle richieste della Germania, che ha sempre sostenuto l'adesione della Croazia, e del Regno Unito che continua a premere il piede sull'acceleratore degli allargamenti.

Il secondo tema è quello dell'integrazione differenziata e cioè della possibilità che alcuni paesi approfondiscano la loro collaborazione ad una velocità maggiore di altri, o attraverso il meccanismo delle cooperazioni rafforzate o attraverso la costituzione di un'avanguardia o un gruppo di pionieri  che avanzerebbero da soli sulla via dell'integrazione politica.

È la tesi che il Presidente Ciampi ha ripetuto nel suo viaggio a Berlino del 28 marzo quando ha dichiarato che 'l'obiettivo è di progredire a 25' ma che 'non è accettabile che, in assenza dell'unanimità, il progetto politico europeo venga snaturato. Ben vengano dunque le avanguardie, non simbolo di egoismo e di divisione ma di fiducia nella capacità di tradurre in atto le capacità dell'Europa'.

È la tesi sviluppata anche dal primo ministro belga Guy Verhofstadt nel suo 'manifesto per gli Stati Uniti d'Europa', presentato il 30 marzo a Roma insieme a Giuliano Amato, Romano Prodi e Walter Veltroni. Di fronte all'incerto avvenire della Costituzione europea, il primo ministro belga fa appello alla comune responsabilità dei dodici paesi membri della zona Euro proponendo un progetto politico-istituzionale e lanciando l'idea di un vertice fra questi paesi all'inizio del 2007.

L'idea del gruppo di pionieri o dell'avanguardia è condivisa dai francesi ma si scontra con l'opposizione dichiarata del governo tedesco e della presidenza austriaca, oltre che con la tradizionale ostilità della Commissione europea, che fa valere il suo ruolo di guardiana dei trattati e ritiene che la formazione di tale avanguardia rappresenterebbe una violazione del principio di solidarietà comunitaria.

Il terzo tema è quello dell'avvenire della Costituzione europea. Nelle ultime settimane si sono moltiplicate le dichiarazioni di leader di partito e di governo, i due maggiori gruppi politici al Parlamento europeo hanno separatamente adottato - il PPE-ED a Roma ed il PSE a Praga - e non senza contrasti interni due manifesti sull'avvenire dell'Europa, mentre studiosi ed esperti si lanciano nuovamente in attività di ricerca sul futuro della Costituzione europea.

In vista del Consiglio europeo di giugno, i commissari europei torneranno a riunirsi a Laeken [Belgio] il 27 e 28 aprile per riflettere insieme su un progetto di road-map sull'avvenire dell'Europa.

Il presidente Barroso presenterà quindi le idee della Commissione europea prima ai ministri degli esteri dell'Unione europea e poi in occasione della Conferenza del Parlamento europeo e dei Parlamenti nazionali, che si svolgerà a Bruxelles il 9 maggio.

Sull'avvenire della costituzione europea si confrontano varie posizioni ma fino ad ora nessun governo nazionale e nemmeno il Parlamento europeo hanno indicato con precisione la via da seguire. I calendari politici nazionali con le elezioni in Francia e Paesi Bassi nella primavera del 2007 (ma ci saranno elezioni anche in Austria, Belgio, Finlandia e Irlanda) lasciano supporre che il Consiglio europeo che concluderà il semestre di presidenza tedesca del Consiglio non sarà in grado di discutere ed adottare una posizione definitiva.

Ci sono i difensori ad oltranza della Costituzione europea così come essa è stata adottata dalla Convenzione europea e poi firmata a Roma dai governi il 29 ottobre 2004.

Secondo questa posizione, il processo di ratifiche nazionali deve andare avanti nei nove paesi che non si sono ancora pronunziati in modo tale da raggiungere almeno l'80 % dei 'sì' (20 su 25) previsto dalla Dichiarazione n. 23 che accompagna la Costituzione.

È la posizione espressa nel manifesto del PPE ma sostenuta anche dalla maggioranza dei socialisti europei e condivisa da movimenti di opinione come gli europeisti tradizionali [movimento europeo o unione dei federalisti] o da nuove organizzazioni come la francese sauvons l'europe.

È l'opinione sopratutto del governo tedesco che conta su una massa critica di ratifiche in vista del suo semestre di presidenza e di un vertice straordinario in occasione dei cinquant'anni dei trattati di Roma che i tedeschi vorrebbero a Berlino, gli italiani a Roma ed i belgi a Bruxelles.

Le opinioni divergono poi sul seguito che dovrà essere dato a conclusione del processo di ratifiche nell'ipotesi - molto improbabile - che la Francia ed i Paesi Bassi restassero isolati nel loro 'no'.

Secondo l'opinione prevalente in Germania, il testo della Costituzione dovrebbe rimanere sostanzialmente invariato con modifiche marginali adottate da una Conferenza intergovernativa ed un'eventuale dichiarazione solenne sul modello sociale europeo. Quest'approccio dovrebbe aprire la via alle ratifiche francese e olandese, evitare nuove ratifiche nei paesi che hanno già adottato la costituzione e consentire la sua entrata in vigore entro il 2009.

La seconda posizione si fonda sull'opinione (maggioritaria) che la Costituzione non potrà entrare in vigore senza modifiche sostanziali e che la via migliore per salvaguardarne gli elementi fondamentali è di proporre nuovamente alla ratifica francese ed olandese il testo originario senza la parte terza (le politiche dell'Unione, ovvero i trattati attuali).

Nel primo e nel secondo caso, molti sostengono la proposta di un referendum confermativo in occasione delle elezioni europee del giugno 2009.

Nellla riunione dei ministri degli esteri del 23 marzo, è emersa anche l'idea di un trattato breve, limitato ad alcune modifiche di carattere istituzionale (il presidente del consiglio europeo, il ministro degli esteri, la composizione della Commissione..), che possa entrare in vigore prima del 2009. Alcuni delle modifiche immaginate non richiederebbero neppure delle ratifiche parlamentari e questo trattato breve lascerebbe aperta la strada di una futura entrata in vigore della Costituzione europea.

La terza posizione è quella di chi continua a ritenere che l'Unione europea debba essere dotata di una Costituzione ma che – considerato il 'no' francese ed olandese – sia illusorio pensare ad una soluzione che permetta di far entrare in vigore il testo firmato a Roma, seppure 'alleggerito' dall'esclusione della parte terza. Sarebbe dunque più realista convocare – eventualmente su iniziativa del Parlamento europeo – una nuova Convenzione con il mandato di redigere un nuovo testo che tenga conto dei risultati del dibattito sull'avvenire dell'Europa. Questa posizione è stata discussa a lungo nella commissione affari costituzionali del Parlamento europeo sulla base delle proposte iniziali dei relatori Duff e Voggenhuber ma non ha riscosso il consenso maggioritario dell'Assemblea che ha deciso alla fine di lasciare aperta la scelta delle opzioni sull'impasse costituzionale. Anche i sostenitori di questa soluzione ritengono che si debba lavorare sull'ipotesi di un referendum europeo da abbinare alle elezioni europee del giugno 2009.

Vi è infine chi ritiene che il 'no' alla Costituzione europea ha segnato la fine del processo di integrazione politica dell'Europa e che – accantonata l'illusione di un'Unione fondata su un modello federale – occorra tornare ad un sistema di cooperazione fra identità e sovranità nazionali. Sostenuta dai tradizionali movimenti euro-scettici ed euro-nazionalisti, questa posizione è sostenuta anche in Italia da opinionisti (cfr. ad esempio l'ultimo numero della rivista Limes) o da personalità politiche (cfr. le tesi della Fondazione Magna Charta, animata dal presidente del Senato Marcello Pera).

Sul tema dell'avvenire dell'Europa, la Commissione europa ha lanciato una discussione via internet: Debate Europe, sollecitando anche la promozione di questo dibattito attraverso altri siti internet utilizzando il logo Debate Europe.